Disaster and the Path of Sustainable Development of Aceh

By: Jonatan Lassa
Avian Influenza finally enters Aceh. The lab test result notified by BPPV Regional I Medan is positive, based on samples taken from Lamdom and Seutui in Banda Aceh (Serambi 25/11-05). This confirms the news the day before that thousands of chickens died in Banda Aceh (Serambi 24/11-05). Rumors on death of a child related to Bird Flu are spread across Banda Aceh. Avian Influenza is another risk factor to the path of Sustainable development in Aceh.

Aceh has been ‘labeled’ as the most disaster prone province in Indonesia. Even though in terms of disaster incidents, Aceh natural disaster' records is frequently lower than that of East Nusa Tenggara Province, the severity of the Tsunami has underscored previous Indonesian disastrous icon such as Tsunami Flores in 1992, where 2000 people died.

The Boxing Day Tsunami has not only changed the disaster management paradigm but also changed the landscape of global emergency response, including the landscape of global humanitarian donorship (Adele Harmer and Lin Cotterrell, 2005). DISASTERS IN ACEH: 1907-2005 Apart from the Tsunami, the hallmark of world large disasters, Acehness experience series of disasters both human-made ones (e.g. 30 years in conflict) and series of natural disasters from 1907-2005. The 26 Dec 2004 Tsunami claimed lives of 165,788, made 532,898 people homeless and displaced. The extreme disastrous event interacts with previous vulnerabilities of 30 years conflict, where there were pre-existing thousands of IDPs and 15,000 deaths during the last 30 years, creating complex vulnerabilities.

There are rather ‘marginal’ disastrous events but still categorized as big disasters happened in Aceh during 1907-2005. The latest one is the Flash Flood in Aceh Tenggara, where 21 died, and 20 injured and 12,020 affected. Aceh frequently experiences flood risks (43%) and earthquake risks (22%) and epidemic (22%) during 1907-2005.

The likelihood of pandemic avian influenza in Aceh is high and the contingency planning on tackling such pandemic does not known yet to the public, if there is such. Hence the path of sustainable development in Aceh is always interrupted by human made hazards (conflicts) and natural disasters. The path of sustainable development is also at risk, considering the existing geological vulnerabilities of Sumatera that are prone to earthquakes and volcano eruptions.
These “externalities” (floods, earthquakes, tsunami, volcano eruption, epidemics) are potential treats to the communities. While there are “internalities” known as poverty and vulnerabilities, the social part that contributing to disasters are rooted in the developmental policy and processes. Managing the interaction both the “externalities” and “internalities” will be the basis for addressing root causes of disasters. The Earmarked Tsunami Funds & the Future of Hyogo Framework

Quite often, people believe that funds that have been earmarked as the Tsunami funds should not be used for the other hazards-disasters interventions. Tsunami funds are for tsunami related business. Victims of both conflict, flood and the most recent one such as Avian Influenza will be fundraised differently. People might argue that understanding the complexities of the context in Aceh does not have to be followed by a flexible policy, which gives rooms for better humanitarian and disaster management intervention. Still, money earmarked as Tsunami intends to be used merely for tsunami. No more, no less.

Even though thousands organisations sent their representatives and kept their ears and eyes on the result from the World Conference on Disaster Reduction, just recently in January 2005, where Hyogo Framework for Action was developed and thus promotes multi-hazards management approach, a kind of holistic approach to disaster management. However, such an expensive conference funded from ordinary tax payers of the whole world, resulted in BAU (business as usual) or maybe a kind of mass amnesia.

What Aceh is urgently needed is, as Ms. Eileen Shea’s note during hearing in front of the US Senate: “… … a comprehensive, multi-hazard approach is needed that establishes the social (human, institutional and political) as well as scientific and technical infrastructure necessary to anticipate and manage risks. If we focus only on the tsunami hazard itself, I fear that we will be like the proverbial general planning for the past war”. I would add Avian Influenza to the list.

Aceh has been experiencing series disasters but do the development policy makers, including reconstruction policy makers in the government, BRR, UNs, INGOs, and local CSOs in Aceh have considered the dialectical relationship between disasters and sustainable development? If the answer is no, then it is clear why the path of sustainable development is always at risk. The whole notion on achieving Millennium Development Goals (MDGs) through mainstreaming risk reduction in development process is just an empty slogan. This rich resource province experiences backwardness due to series of human-man disasters or conflict in this case. Today,

Avian Flu just started to strike the region. Lack of infrastructure in remote villages and the destruction of houses and buildings in the past due to conflict made people abandoned their natural assets because situation was impossible for production, lead to poverty and destitution.
In dealing with all natural hazards such as floods, earthquakes, tsunamis, and epidemics, not only exclusive to Aceh context but Indonesia in general, people often ignore the ‘anthropogenic’ cause of disasters, especially, but not limited to, in the response stages. However natural the hazards, it takes human to experience disasters. Another critic often recited by disaster experts is that “too much emphasis in doing something about disasters is put on the natural hazards themselves, and not nearly enough on the social environment its processes (Blaikie et. al. 1994)

Multi-hazards approach to Aceh reconstruction processes could be explained using ADPC’s term “Total Disaster Risk Management”, as I understood as: firstly, take holistic approach and comprehensive action towards all hazards that exist on the communities. No hazard/disaster (either human made or natural) discrimination, even though each hazard have their own very nature. Secondly, take preventive and mitigation efforts effectively to all kinds of hazards; in Aceh context can be meant not only the Tsunami but also floods, avian flu, conflict earthquakes and epidemics such as Polio and Dengue. Thirdly, promoting multi level and multi-dimension and multi-disciplinary in disaster risk management. For the case of bird flue, If no action taken by all the players in the livelihood intervention, specifically to livelihood projects that related to chickens, this could be a harmful approach. This is not an issue of a specific livelihood security but of human security. My expectation is that Hyogo Protocol for Action should not be aborted in Aceh, the place where world disaster management communities keep their eyes always

Kelaparan Yahukimo Disengaja?

Oleh: JONATHAN LASSA (diambil dari KOMPAS edisi 12/12/2005)
Dalam terminologi Disaster Management, kelaparan termasuk kategori slow-on-set disaster, bencana yang terjadi perlahan-lahan. Tidak seperti tsunami atau gempa yang tiba-tiba terjadi dan memakan korban, kelaparan (famine) mengalami proses.

Dilaporkan 55 meninggal dan 112 kritis akibat kelaparan di tujuh distrik di Yahukimo, Papua. Bupati Yahukimo mengungkap alasan klasik, makanan umbi-umbian sudah habis sejak Oktober 2005. Tidak ada makanan lain, masyarakat terlambat menanam. Dengan kata lain, One Pahebol, Sang Bupati, mengatakan, ke-55 orang yang meninggal adalah kesalahan sendiri. Pejabat negara seenaknya mengacungkan telunjuk kepada rakyatnya. Siapa suruh malas dan terlambat menanam pangan?

Kritik Amartya Sen dan Susan George
Karya Sen, The Poverty & Famines (1981), meski dianggap klasik, tetap menemukan gaungnya, terbukti mampu meruntuhkan argumentasi Maltusian mengenai penyebab kelaparan. Argumentasi kaum Maltusian, yang diserang Sen, terwakilkan dalam pernyataan Bupati Yahukimo, terlambat tanam, produksi pangan tidak ada, petani malas, dan seterusnya. Argumentasi Sen terkesan lebih populis, bukan kurangnya pangan dalam negara, tetapi karena ketiadaan akses (entitlements) atas pangan.

Sedangkan How Other Half Dies (1976), karya Susan George, yang juga dianggap klasik terasa provokatif. George mengusung semangat antikapitalisme global yang dalam praktik kerap mengisap termasuk petani negara dunia ketiga. Untuk memahami relevansi George, mungkin orang harus membaca food access model- nya Piers Blaikie, profesor emeritus yang agak kiri yang pernah membuat turunannya bisa diterapkan untuk level lokal seperti di Yahukimo.

Mengapa di Yahukimo ada yang menikmati kelebihan pangan dan lainnya mati kelaparan?
Inti dua argumentasi itu adalah swasembada pangan sebagai indikator keberhasilan produksi dan ketersediaan bukan faktor dominan dalam ketahanan pangan. Faktor ketersediaan mirip argumentasi Perum Bulog yang berkeras harus impor pangan guna mempertahankan stok pangan nasional.

Indonesia memiliki produksi ekuivalen padi-beras 200-216 kg per orang/tahun, sedangkan konsumsi beras per kapita nasional yang diperlukan berkisar 115,5 kg. Cadangan pangan cukup besar, yang kalau mau bisa langsung beli dari petani untuk dijadikan stok di Perum Bulog. Lepas dari kontroversi Perum Bulog, secara nasional ada indikasi Indonesia aman pangan, tetapi justru di sinilah letak kekeliruannya. Ketahanan pangan (food security) justru jarang berelasi dengan faktor-faktor itu, tetapi berelasi dengan isu-isu kedaulatan pangan, benih, dan akses atas pangan (food entitlements).

Kedaulatan pangan Yahukimo kritis
Saat konflik tahun 2003, harga beras di sekitar lembah Baliem Rp 7.000-Rp 20.000 per kg. Dari hasil penelitian saya tahun 2004 di Wamena, beras mendapat porsi 20 persen dari total konsumsi rumah tangga mingguan, setara 225.000 per KK setiap minggu.

Peralihan dari ethno-food seperti hipere (ubi jalar) ke beras justru membuat keprihatinan. Daerah Yahukimo sulit bisa swasembada beras. Mereka bergantung pada beras dari luar, membuat kondisi pangan kian rumit. Padahal, jauh sebelum tahun 1954, saat Yahukimo belum bersentuhan dengan dunia luar, masyarakat hidup dari produksi hipere (food crop).
Keterisolasian kerap menjadi sasaran empuk alasan kelaparan. Modus tunggal udara membuat semuanya serba mahal. Ketika harga bensin di Jakarta masih Rp 2.200, bensin di lembah Baliem rata-rata dijual Rp 17.000-Rp 20.000. Harga energi ini telah memengaruhi harga pangan, termasuk hipere yang cash crops.

Kondisi pangan lembah Baliem, yang umumnya hipere (ubi jalar), ditanam dan dipanen hari demi hari. Konsep food stocking komunitas Yahukimo adalah disimpan di tanah. Asalinya, mereka tidak kenal sistem panen per musim (one off harvesting). Panen berbasis harian.
Sayang, pemerintah lokal kerap tidak percaya diri dan menggebu-gebu memperkenalkan bibit unggul, dengan iming- iming hasil berlipat. Padahal, kerap kali bibit unggul hipere menuntut sistem storing dan stocking berbeda. Konsep storing modern, yang membutuhkan gudang dan ruang bersuhu tertentu, amat mahal selain mudah untuk expired. Benih asli hipere lembah Baliem terkenal lebih cocok dengan budaya tanam orang asli.

Kebijakan yang kerap memaksa perubahan tanam tradisional ke bibit unggul versi outsiders berakibat terlucutinya kedaulatan orang lokal atas pangan dan benih yang lebih compatible dengan ekologi dan kultur Baliem dan Yahukimo.
Tahun 1997/1998 saat Wamena dan sekitarnya, seperti Yali, mengalami kekeringan (El Nino) yang berakibatkan kelaparan, hipere gagal produksi. Meski demikian, Manuel Boissiere (2002) mencatat, khususnya di Yali, masih ada sedikitnya 21 jenis pangan lokal sebagai cadangan masa krisis, yang sebenarnya tak tersentuh kebijakan pangan pemerintah lokal.

Ketahanan pangan politis
Bagi yang skeptis berargumentasi, ada motif penciptaan krisis demi proyek. Namun, fakta kematian di Yahukimo yang berelasi erat dengan kelaparan mengingatkan pemerintah masih mengelola ketahanan pangan nasional secara sloganisme, penuh retorika: HAM atas Pangan,pendekatan berbasis hak.

UU No 7/1996 tentang Ketahanan Pangan mengatakan, ketahanan pangan adalah: Kondisi di mana terjadinya kecukupan penyediaan pangan bagi rumah tangga yang diukur dari ketercukupan pangan dalam hal jumlah dan kualitas dan adanya jaminan atas keamanan (safety), distribusi yang merata, dan kemampuan membeli.

Pertanyaannya, mengapa Bupati Pahebol memiliki jawaban lengkap atas masalah pangan di Yahukimo setelah 55 orang meninggal dan 112 sekarat? Mengapa aneka penjelasan versi negara jarang terjadi secara ex-ante, tetapi ex post?

Aneka perilaku politik yang tidak sopan seperti ini sering memaksa saya berkesimpulan, kelaparan dan kematian di Yahukimo adalah interaksi yang sengaja antara bencana pembangunan dan pembangunan bencana.

Penulis adalah Alumnus University of East Anglia UK, dengan Disertasi Politik Pangan dan Bantuan Pangan: Studi Kasus Indonesia 1950-2003

Ketahanan Pangan Indonesia

Opini Kompas 29 Nov 2005

Jonathan Lassa

Argumentasi zero sum game kebijakan impor 300.000 metrik ton beras dipertontonkan kepada rakyat. Kita seolah dipaksa tunduk pada dilema simalakama, yaitu memilih impor pangan demi akses miskin perkotaan atas pangan murah, tetapi petani menderita; atau haruskah dilakukan pengadaan beras dalam negeri yang secara faktual lebih mahal, tetapi petani untung, dengan risiko penduduk miskin, terutama perkotaan, yang harus memikul beban.
Sudah sejak lama harga beras dalam negeri ditetapkan pada harga yang jauh lebih tinggi dari harga beras dunia. Per 1 Oktober 2005, harga beras IR I, II, dan III masing-masing ekuivalen dengan 285 dollar AS per metrik ton (MT), 270 dollar AS/MT, dan 245 dollar AS/MT.
Sedangkan harga beras internasional seperti Thailand lima persen, 15 persen, dan 25 persen, masing-masing pada level 196 dollar AS/MT, 186 dollar AS/MT, dan 174 dollar AS/MT. Insentif ekonomilah, dengan persetujuan politik, yang menyebabkan impor beras kerap dilakukan meski dengan risiko yang harus ditanggung petani Indonesia.
Demi alasan inilah Presiden Susilo Bambnag Yudhoyono memberikan tiga hal yang harus menjadi pegangan: impor beras jangan sampai merugikan petani dalam negeri; ditujukan guna membantu konsumen mendapatkan harga yang terjangkau; menjamin stok pangan nasional (Kompas 22/11/2005).

Kebijakan harga beras
Kebijakan harga beras telah menjadi basis kebijakan pangan dan beras lebih dari 300 tahun sejak masa kolonial. Sayang, nature dari kebijakan harga pangan hari ini amat berbeda dengan asal-muasalnya.
Pemerintah Kolonial Belanda selalu menginginkan harga buruh murah bagi investasi pertaniannya di Nusantara. Karena itu, harga dasar pangan dan beras selalu ditekan rendah sepanjang waktu demi upah yang rendah (Mears and Moeljono 1981:23-24).
Harga beras dalam negeri Indonesia, terutama sejak Orde Baru, sengaja dipatok lebih tinggi dari harga beras dunia karena dua alasan klasik tetapi nyata, yakni insentif ekonomi dan insentif politik. Insentif politik yang didapat, dengan harga dalam negeri lebih tinggi, kaum petani, mayoritas peserta pemilu adalah target empuk para calon rezim penguasa untuk menguber janji, mendapat keuntungan.
Sedangkan insentif ekonomi adalah dengan harga impor yang kerap lebih murah, bila terjadi krisis produksi dalam negeri seperti tahun 1960an, pemerintah gampang mengimpor tanpa membebani fiskal. Trauma tahun 1960-1965 di mana produksi nasional gagal, sedangkan tidak punya uang untuk impor pangan, masih terbawa hingga kini.
Beban memberi makan 4,6 juta pegawai negeri sipil (PNS) dan 0,5 juta militer (World Bank 2000) memaksa pemerintah harus punya stok tetap di gudang-gudang Bulog. Pada zaman Orde Baru, kebijakan politik tetapi tidak ekonomis ini amat berelasi dengan voting dalam pemilu. Namun, untuk pemenuhan kebutuhan beras para abdi negara ini, impor beras menjadi pilihan ekonomis pemerintah.
Privatisasi Bulog dan perizinan impor beras oleh swasta memberi ruang besar bagi impor pangan. Di sinilah kontroversi dimulai. Pemerintah selalu tertarik mengadakan beras melalui impor yang secara nyata jauh lebih murah dan merugikan petani, tetapi menghemat fiskal. Karena itulah, ritme komitmen politik untuk melindungi petani cenderung naik turun, dengan embel-embel demi pangan yang murah bagi warga miskin kota.

Pemerintah, risk bearer
Kontroversi impor pangan dan bantuan pangan internasional terjadi tahun 1999, yang oleh kalangan civil society Indonesia dituduhkan sebagai upaya crisis manufacturing demi justifikasi impor pangan, yang angkanya mencapai lebih dari tiga juta ton (lihat FAO 2005) dan bantuan pangan per kapita mencapai 6.5 kg/orang/tahun. Rasionalitas impor pangan itu tidak dukung data yang kuat karena ekuivalen padi-beras selalu pada kisaran 200-216 kg/orang/ tahun sejak tahun 1996-2003.
Di Indonesia, petani tidak banyak menikmati harga dasar pangan yang adil, tidak seperti di Inggris yang memproteksi petaninya lewat CAP dan USA lewat Farm Bill-nya. Tumpuan ketahanan pangan petani beras adalah pada harga beras. Sayang, harga yang adil bagi petani identik dengan naiknya harga pangan. Sedangkan kaum miskin kota, yang kian meningkat dari tahun ke tahun, justru membutuhkan pangan murah demi akses yang lebih baik bagi kaum miskin.
Pemerintah seharusnya memiliki komitmen kuat pembelian dalam negeri, meski dengan risiko harga lebih mahal, petani mampu diproteksi, tetapi pada saat sama harga pangan di pasar dipatok lebih rendah.
Pilihan ini memang tidak populer bagi ekonom-ekonom antiproteksi. Toh, salah satu asumsi cerdas adalah selisih harga pembelian luar negeri dan dalam negeri yang harus dipikul pemerintah adalah bagian dari subsidi harga brutal BBM.
Pemerintah harus selalu menjadi risk bearer, bukan petani atau kaum miskin kota dan desa.

Jonathan Lassa Alumnus University of East Anglia UK, dengan Disertasi Politik Pangan dan Bantuan Pangan: Studi Kasus Indonesia 1950-2003